Debaty sejmowex907 Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na pana pismo z dnia 10 czerwca 1999 r., znak: SPS-0202-2044/99, uprzejmie przedstawiam odpowiedź na interpelację panów posłów Jana Marii Rokity i Stanisława Kracika dotyczącą braku przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe (DzU nr 85, poz. 538) oraz postępowania licencyjnego w stosunku do kas oszczędnościowo-budowlanych.    Ustawa z dnia 5 czerwca 1997 r. o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe (DzU nr 85, poz. 538) została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 28 lipca 1997 r. i stosownie do brzmienia art. 19 weszła w życie po upływie 3 miesięcy od tej daty (z wyjątkiem art. 17, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.). Wejście w życie tej ustawy umożliwiło założycielom (stosownie do art. 2 powołanej ustawy kasy oszczędnościowo-budowlane są bankami tworzonymi i działającymi w formie spółek akcyjnych) podjęcie przewidzianego przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (DzU nr 140, poz. 939) postępowania zmierzającego do uzyskania zezwoleń Komisji Nadzoru Bankowego na utworzenie banku, a następnie na rozpoczęcie przez niego działalności.    Z posiadanych przeze mnie informacji wynika, że kilku założycieli banku złożyło wnioski o wydanie stosownych zezwoleń, które są rozpatrywane przez Komisję Nadzoru Bankowego. Jednakże z uwagi na liczne, aczkolwiek całkowicie uzasadnione, uwarunkowania towarzyszące utworzeniu nowego banku jest to proces długotrwały. Ponadto nasuwa się szereg zasadniczych wątpliwości co do wielu aspektów zamierzonej działalności kas oszczędnościowo-budowlanych. Wątpliwości te nie wiążą się jednak z brakiem rozporządzenia, do wydania którego została upoważniona Rada Ministrów przepisem art. 15 ust. 4 omawianej ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r., lecz z konkretnymi zagrożeniami, które pozwolę sobie scharakteryzować w dalszej części pisma.    Wspomniane upoważnienie ustawowe zobowiązuje Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków i trybu udzielania premii mieszkaniowej, a także jej zwrotu, oraz trybu rozliczeń kasy z budżetem państwa z tytułu udzielonych premii. Należy podkreślić, że zasady udzielania premii mieszkaniowej zostały szczegółowo określone już przez samego ustawodawcę i rozporządzenie nie wniosłoby w tym zakresie istotnych, nowych rozwiązań. Podstawową materią rozporządzenia byłby zatem tryb rozliczeń pomiędzy kasami budowlanymi a budżetem państwa z tytułu udzielonych premii mieszkaniowych. Kwestie te zaś nabrałyby istotnego znaczenia dla kas oszczędnościowo-budowlanych dopiero w roku następującym po roku, w którym pierwsi uczestnicy oszczędzania w kasach oszczędnościowo-budowlanych uzyskaliby uprawnienia do otrzymania premii mieszkaniowej. Pragnę zatem zauważyć, że brak omawianego rozporządzenia pozostaje bez wpływu na toczące się postępowania o uzyskanie zezwoleń na utworzenie i rozpoczęcie działalności przez kasy oszczędnościowo-budowlane. Natomiast projekt rozporządzenia Rady Ministrów został opracowany i dołączony do projektu nowelizacji ustawy wymienionej na wstępie, co szerzej wyjaśniam później.    Podstawowym problemem rzutującym na przyszły program działalności kas oszczędnościowo-budowlanych, a zarazem uniemożliwiającym Komisji Nadzoru Bankowego zakończenie prowadzonego procesu licencyjnego, jest brak ustawowego zapewnienia mającym powstać kasom oszczędnościowo-budowlanym warunków bezpiecznego działania. Stwarza to realne ryzyko utraty płynności finansowej przez kasy, a tym samym nie gwarantuje bezpieczeństwa uczestnikom oszczędzania w tym systemie.    Omawiany system oszczędnościowy opiera się na zamkniętym obiegu środków depozytowo-kredytowych. Oznacza to, że funkcjonowanie kasy zależy od ciągłego napływu nowych uczestników, zapewniających środki na sfinansowanie zobowiązań wobec ich poprzedników. Takie założenie wymusza wprowadzenie odpowiednich regulacji minimalizujących ryzyko wystąpienia braku środków na wypłatę kredytów. Stąd też w tego rodzaju kasach funkcjonujących w Niemczech uprawnienie do uzyskania kredytu nie ma charakteru roszczenia terminowego. Klient kasy musi się liczyć z możliwością wystąpienia w kasie przejściowego braku środków finansowych i odroczenia spodziewanego terminu uzyskania kredytu. Tymczasem w ustawie uchwalonej w naszym kraju przepis art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe obliguje kasę do określenia już w zawieranej umowie docelowego oszczędzania terminu wypłacenia kredytu, stanowiąc jednocześnie w ust. 2, iż umowa docelowego oszczędzania nie może zawierać ograniczeń w obowiązku kasy do udzielenia kredytu mieszkaniowego, jeżeli oszczędzający wypełni określone w umowie warunki. Oznaczałoby to, że kasa zobowiązana byłaby do bezwarunkowego wypłacenia kredytu każdemu oszczędzającemu spełniającemu warunki określone w umowie.    Dla bezpiecznego funkcjonowania kasy niezbędne jest zapewnienie możliwości przesunięcia terminu wypłaty kredytu w razie przejściowego braku środków finansowych. Przepisy obecnie obowiązującej ustawy takiej możliwości nie stwarzają, z kolei zaś zawarcie stosownego zastrzeżenia w umowie docelowego oszczędzania pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z ustawą, naruszając powołany już wyżej art. 9 ust. 2.    Na powyższe zagrożenie zwrócił uwagę także Federalny Urząd Nadzoru ds. Kredytów w Berlinie, od opinii którego, zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo bankowe (DzU nr 140, poz. 939), uzależniona jest możliwość udziału niemieckich kas w tworzeniu analogicznych inicjatyw w Polsce.    W wyrażonej w dniu 30 lipca 1998 r. ocenie dopuszczalności udziału niemieckich kas oszczędnościowo-budowlanych w tworzeniu polskich kas niemiecki urząd nadzoru stwierdza m.in.: ˝Jeżeli kasy oszczędnościowo-budowlane byłyby rzeczywiście zobowiązane do przyrzeczenia momentu wypłaty kredytu, a tym samym do przyrzeczenia stałego momentu przydziału kredytu, wtedy mechanizm wyrównawczy - niezbędnie konieczny dla trwałej zdolności do funkcjonowania kolektywnych systemów oszczędzania celowego - pomiędzy wpływem środków pieniężnych a wypływającymi środkami zostałby zachwiany. W takich warunkach kolektywne systemy oszczędzania celowego w krótkim czasie osłabiłyby się. Stąd też w sposób wyraźny zabroniono niemieckim kasom oszczędnościowo-budowlanych zgodnie z § 4 ust. 5 BSpKG, aby te przed przydziałem kredytu zobowiązywały się do wypłaty sumy oszczędnościowo-budowlanej w określonym momencie (...). Jednakże nie mógłbym dopuścić udziału niemieckich kas oszczędnościowo-budowlanych w polskich kasach oszczędnościowo-budowlanych, gdyby polskie kasy oszczędnościowo-budowlane rzeczywiście były zobowiązane już przy zawieraniu umowy podjąć zobowiązanie wypłaty pożyczki w określonym momencie. W takim przypadku polski system oszczędnościowo-budowlany prawdopodobnie nie byłby zdolny do trwałego funkcjonowania˝.    Ta zasadnicza dla omawianego systemu kwestia jest przedmiotem dalszych konsultacji pomiędzy Komisją Nadzoru Budowlanego a nadzorem niemieckim. W tej sytuacji brak jest przesłanek do uznania, że założyciele wypełnili warunek, o którym mowa w art. 31 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo bankowe (DzU nr 140, poz. 939), zgodnie z którym wniosek do Komisji Nadzoru Bankowego o wydanie zezwolenia na utworzenie banku powinien zawierać opinię właściwych władz nadzorczych kraju siedziby wnioskodawcy, jeżeli założycielem jest bank zagraniczny.    Przedstawioną sytuację pogarsza dodatkowo brak w ustawie przepisów w zakresie:    1) regulacji systemu finansowego kas,    2) szczegółowego sprawowania nadzoru nad kasami,    3) wskazania źródeł finansowania zobowiązań kredytowych w przypadku utraty płynności kas.    Na potrzebę podniesienia bezpieczeństwa działalności kas wskazywał wielokrotnie Narodowy Bank Polski, postulując poddanie tej działalności szczególnemu nadzorowi Komisji Nadzoru Bankowego w zakresie płynności systemu, a także poprawności prowadzonej działalności kredytowej. NBP uznał za niezbędne wprowadzenie do obowiązującej ustawy regulacji w zakresie:    - ustalenia wyższego niż dla banków uniwersalnych minimalnego kapitału założycielskiego,    - wprowadzenia szczególnych norm płynności oraz norm dopuszczalnego ryzyka w działalności kasy,    - określenia szczególnych wymogów sprawozdawczych kas,    - kontrolowania przez Komisję Nadzoru Bankowego przestrzegania przez kasy ogólnych warunków umów docelowego oszczędzania,    - zatwierdzania przez Komisję Nadzoru Bankowego wydawanych przez kasy regulaminów docelowego oszczędzania oraz regulaminów wyceny nieruchomości na potrzeby zabezpieczenia kredytów udzielanych przez kasy,    - wprowadzenie instytucji ˝męża zaufania˝ jako rzecznika interesów klientów kas.    Nie ukrywam, że niezwykle poważnym zagrożeniem, stanowiącym istotną przesłankę przygotowanych zmian obowiązującej ustawy, jest również wymiar skutków finansowych, które corocznie ponosiłby budżet państwa z tytułu wypłacanych premii mieszkaniowych. Doświadczenia takich krajów, jak Czechy, Słowacja czy Węgry, w których w ostatnich latach wdrożono analogiczne systemy oszczędnościowo-kredytowe, wskazują, że systemy te wymagają bardzo dużych nakładów budżetowych, pomimo że premia uzyskiwana przez oszczędzających ustalona jest w tych krajach na niższym poziomie i nie podlega corocznej indeksacji. Ocenia się, że w pierwszym roku działania systemu umowy z kasami mogłoby zawrzeć nawet około 2% populacji. W pierwszych kilku latach liczba osób przystępujących do programu wzrastałaby w tempie przyspieszonym, osiągając w ciągu czterech lat liczbę kilku milionów. Efekt budżetowy takiego popytu zależałby jeszcze od poziomu wnoszonych oszczędności. Zakładając, że stanowiłyby one tylko 75% kwoty maksymalnej (objętej premią), wydatki budżetu państwa rosłyby w bardzo szybkim tempie, osiągając w czwartym roku działania kas poziom ok. 2,1 mld zł, natomiast w piątym roku ok. 3,4 mld zł (w załączeniu szacunki przedstawione podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych...)*). W dalszych latach wydatki budżetu państwa uległyby praktycznie podwojeniu. Te olbrzymie kwoty, które budżet państwa byłby zobowiązany - w aktualnym stanie prawnym - przekazywać corocznie kasom, byłyby w okresie oszczędzania dopisywane do salda rachunków oszczędnościowych, faktycznie zaś pozostawałyby one w wyłącznej dyspozycji kas do momentu wypłat zgromadzonych środków wraz z premiami i kwotą kredytu.    Przedstawiony wymiar skutków budżetowych stanowiłby poważne zagrożenie dla prowzrostowej strategii rozwoju gospodarczego. Zważywszy zarazem na inne, bardzo pilne i poważne wydatki budżetu państwa, wynikające z realizowanych reform społeczno-gospodarczych (ubezpieczeń społecznych, edukacji, służby zdrowia, obronności, bezpieczeństwa obywateli, podziału administracyjnego kraju), wydatki państwa na utrzymanie systemu kas oszczędnościowo-budowlanych i ciągle rosnący ich wymiar, nieuchronnie prowadziłyby do konieczności ograniczania wydatków na inne formy pomocy państwa dla sfery mieszkalnictwa.    Z powyższych względów rząd zdecydował się na wniesienie projektu nowelizacji ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe. Projekt nowelizacji ustawy wraz z projektem rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania i rozliczania dotacji dla kas oszczędnościowo-budowlanych na wypłatę premii, a także zwrotu dotacji został przekazany Sejmowi przez rząd w lipcu 1998 r.    Podjęte przez specjalnie powołaną podkomisję sejmową prace nad nowelizacją omawianej ustawy zostały ostatnio wstrzymane w związku z planowaną reformą systemu podatkowego, przewidującą m.in. zniesienie ulg mieszkaniowych, w miejsce których proponuje się wdrożenie przygotowanego wspólnie przez Ministerstwo Finansów i Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kompleksowego programu mieszkaniowego, zaprezentowanego w ˝Założeniach polityki mieszkaniowej państwa na lata 1999-2003˝. Pomyślne wdrożenie i późniejsze funkcjonowanie szeregu nowych programów wspierających sferę mieszkalnictwa wymaga stworzenia jednolitego systemu oszczędzania na cele mieszkaniowe. W sytuacji funkcjonującego już systemu kas mieszkaniowych uruchomienie drugiego, konkurencyjnego systemu oszczędnościowo-kredytowego w postaci kas oszczędnościowo-budowlanych byłoby niezwykle kosztowne dla budżetu państwa (a więc i dla społeczeństwa), a jednocześnie nieefektywne z punktu widzenia rozwoju budownictwa mieszkaniowego w Polsce. Z tego względu podjęte już zostały prace nad stworzeniem takiego systemu oszczędnościowo-kredytowego, który będzie łączył doświadczenia funkcjonujących kas mieszkaniowych z pewnymi elementami niewdrożonego programu kas oszczędnościowo-budowlanych.    Z poważaniem    Podsekretarz stanu    Rafał Zagórny    Warszawa, dnia 5 lipca 1999 r.